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国债应弥补市场资金缺位环节 3/4/2009 中国环境报 |
中央政府在去年第四季度调整了国家财政政策和货币政策，并出台以投资拉动为核心的4万亿元投资计划，环境保护生态建设成为重要支持内容。在今年年初国家发改委提出的数千亿元追加投资计划中，环境基础设施建设也成为六大投资主线之一。从已经下拨的1000亿元资金看，生态环境领域获得120亿元，有约60亿元直接投在污水处理、垃圾处理设施建设上，主要来源于国债。
对于快速发展的环境基础设施建设而言，国家的巨大投资无疑会一定程度地解决资金短缺问题，但是，根据国家有关部门发布的建设规划，“十一五”期间我国污水和垃圾处理行业的投资需求超过了4500亿元。因此，指望全部利用政府投资满足需要是不可行的。
2002年以来，在有关部门的共同努力下，污水处理和垃圾处理领域建立了引入市场机制的政策体系，在收费政策和监管政策的辅助下，污水和垃圾处理行业已经初步形成了基于投资回报的投资运营服务体系。目前在城市污水处理和垃圾处理领域，各种市场资金的投资比例约50％，并且有效提高了资金使用效率和服务水平。但是，污水管网、垃圾收运系统是资金沉淀性强、投资低收益的领域，如果完全纳入市场投资领域，将会产生过大的服务价格压力。因此，目前的市场资金主要停留在建厂单元。
在这种情况下，如果没有政府资金的投入，就会出现系统不配套问题，从而进一步导致环境治理系统的瘫痪。事实上，政府在市场机制不能覆盖的污水管网领域的投资也是一种尽到投资责任的国际惯例。2006年，国家发改委等部门曾要求政府资金主要用于污水管网、垃圾收运系统的建设；污水处理厂、垃圾处理设施应逐步由社会投资主体来投资建设。“政府建网、企业建厂、市场化运营”逐渐成为一种相对合理的可行模式。
但是，这一模式在2008年底的投资拉动中受到了挑战。在60亿元投资中，相当部分资金进入了污水处理厂和垃圾处理场领域，按照计划投资形式实施，不仅没有利用政府投资的难得机会进行污水管网和垃圾收运系统的完善，而且对市场主体在处理环节的投资运营产生了一定的“挤出效应”，从而影响了投资项目的资金使用效率，也影响了已经形成的市场秩序。
国家以国债形式，加大环境基础设施建设投资是必要之举，但不能简单套用政府计划投资的方式来使用难得的政府投资，必须完善政府资金和市场资金的投资组合机制，提高环境投资质量，充分发挥投资效益。为此，笔者建议:
1.政府投资污水管网，让社会资本投资处理厂。城市污水管网、垃圾收运系统等环节由于投资额巨大、资本沉淀性强、关联度大，应当作为国债资金投资的重点；污水处理厂、垃圾处理场等项目的建设，则要用服务价格来引导，通过引入市场机制，由社会资本进行投资。初步估算，“十一五”期间的后两年，仅污水管网投资需求就超过500亿元，加上垃圾收运系统，应该是国债资金的优先投资方向。
2.农村环境设施由政府投资，但是设施运营服务要市场化。由于农村地区支付能力低下，对于社会资本一般难以介入的农村供水、污水处理、废弃物处置等环境基础设施领域，需要由政府国债来投资。在这一领域，“十一五”的后两年，也需要投资100亿元以上。同时，为了提高服务的效率和水平，也需要设立鼓励市场主体进入的机制，让其提供运营服务，农村被服务主体只需要支付直接运营成本。
3.实现政府资金与市场效率的有效结合。其一，完善“政府－企业伙伴”投资机制，鼓励政府投资与市场效率进行结合，允许政府投资的污水管网设施等资产与市场投资的污水处理厂由市场主体统一运营，杜绝事业单位性质的服务主体。其二，在政府投资必须以股权形式存在时，鼓励政府投资回报部分返还运营企业以降低服务价格压力。这两种组合都能够发挥政府和企业的优势，有利于在环境服务价格相对较低的背景下，实现企业合理收益和效率提高。 |
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